О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс

О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения финансирования капитального ремонта многоквартирных домов»


10 февраля 2010 г. на сайте Фонда содействия реформированию ЖКХ было размещено сообщение (http://www.fondgkh.ru/news/36037.html) о том, что 9февраля2010г. в комитете по предпринимательству в сфере ЖКХ Торгово-промышленной палаты РФ прошло заседание, на котором обсуждался вопрос финансирования капитального ремонта многоквартирных домов после завершения работы Фонда в соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ «ОФонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В сообщении указывается, что на состоявшемся заседании с докладом выступил заместитель генерального директора Фонда содействия реформированию ЖКХ Сергей Сучков, который представил разработанный Фондом проект поправок в Жилищный кодекс РФ. По мнению Фонда « внесение поправок в законодательство создаст механизм, который позволит собственникам эффективно накапливать средства на проведение капитального ремонта без привлечения средств из бюджета РФ. Предполагается, что в регионах будут созданы фонды, в которых будут аккумулироваться средства, перечисляемые собственниками помещений на капитальный ремонт. Такие Фонды смогут открывать и вести учетные счета многоквартирных домов, на которых будут аккумулироваться средства, предназначенные для капитального ремонта. Прозрачность таких счетов позволит собственникам оперативно получать информацию о накоплениях и с учетом этого планировать проведение работ. Региональные фонды смогут управлять временно свободными средствами, размещая их на депозитах, что позволит избежать потерь от инфляции. А главное, размещенные фондами депозиты обеспечат «длинные кредиты» на выгодных условиях, которые банки начнут выдавать управляющим компаниям и ТСЖ на проведение капитального ремонта» (выделено - ИЭГ).

Отраслевой журнал «Вестник» (Строительство, Архитектура, Инфраструктура) в статье «Пилотный проект: новая схема финансирования капитального ремонта» (http://www.rostovstroy.ru/archive/articles/2266.html) сообщает, что « регионы, досрочно освоившие средства Фонда ЖКХна капитальный ремонт, планируют продолжить начатую работу. Руководство Татарстана обратилось кфедеральному центру спредложением — напримере региона отработать новый пилотный проект покапремонту. Спроектом ужеознакомился первый вице-премьер РФИгорь Шувалов ив целом одобрил идею продлить действие программы до2015года ипривлечь наее реализацию нетолько средства фонда, нои республиканского иместного бюджетов, атакже платежи населения закапитальный итекущий (в объеме 50%) ремонт. Кроме того, планируется активно привлекать изаемные средства: банковские кредиты, деньги лизинговых, инвестиционных компаний ипрочих структур. Этиденьги пойдут прежде всего нафинансирование работ поэнергосбережению. Ужев 2010году вРеспублике Татарстан предполагается собрать неменее 2млрд. руб. изапросить такую жесумму уфонда. Ещеодин стимулирующий момент: капремонт вмуниципальных образованиях предлагается финансировать наконкурсной основе, взависимости отобъема привлеченных средств собственников жилья. Поусловиям ФЗ№185, софинансирование программы состороны населения недолжно быть меньше чем5% отобщего объема средств. Однако вТатарстане вклад наиболее активных собственников вкапремонт домов доходил идо 18%. Вполне возможно, чтоуже через годнекоторым регионам ЮФОпридется воспользоваться интересным ик тому времени «обкатанным» опытом ближайшего соседа».

При детальном анализе предлагаемого законопроекта оказалось, что:

а) идея законопроекта - создания на уровне субъекта Российской Федерации некоммерческой организации в организационно-правовой форме фонда (путем принятия соответствующих региональных законов), который будет осуществлять аккумулирование на специализированных учетных счетах многоквартирных домов средств, перечисляемых собственниками помещений на капитальный ремонт, и на основании соответствующих решений собственников помещений в многоквартирном доме по заявкам лиц, осуществляющих управление многоквартирным домом, перечислять средства на капитальный ремонт целевым назначением;

б) никаких экономических расчетов финансовой устойчивости создаваемых фондов и достаточности их средств для выполнения обязательств в течение многих десятилетий не представлено;

в) какой-либо контроль деятельности по приему платежей граждан, их размещению и расходованию (например, такой контроль, какой существует в сфере банковской деятельности) законопроектом не предусмотрен;

г) взимание платы за капитальный ремонт со всех собственников и нанимателей жилых помещений во всех многоквартирном доме в муниципальном образовании имеет признаки, присущие налоговым платежам;

д) система определения размера платы за капитальный ремонт многоквартирного дома является возвратом к государственному регулированию цен в жилищной сфере (« установления федеральных правил определения размера перечислений в Фонд»), прекращенному Жилищным кодексом Российской Федерации. Установление такой платы предполагается в виде усредненных платежей за капитальный ремонт в виртуальном многоквартирном доме;

е) система внесения платы за капитальный ремонт многоквартирного дома выхолащивает роль общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме («введения регулярности и обязательности отчислений собственниками помещений в многоквартирных домах средств на проведение капитального ремонта по вышеуказанным нормативам расчетов»), являющемся в соответствии с Жилищного кодекса Российской Федерации органом управления многоквартирным домом;

ж) разработчики законопроекта исходят из того, что « бремя содержания имущества возлагается на собственника, однако, в настоящее время в Российской Федерации культура несения этого бремени находится на низком уровне», « бремя капитального ремонта в подавляющем большинстве случае несет в той или иной форме государство или органы местного самоуправления», « государство или органы местного самоуправления вынуждены брать на себя ответственность (в силу своих финансовых возможностей) за обеспечение безопасности проживания граждан и создание минимально комфортных условий их проживания» (см. пояснительную записку к законопроекту) и своим законопроектом не разрешают, а усугубляют ситуацию;

з) вопреки государственной политике по ограничению необоснованного избыточного вмешательства государства в экономику и положениям законодательства о техническом регулировании «предусматривается установление федерального перечня видов работ по капитальному ремонту, которые будут финансироваться за счет аккумулируемых в Фонде средств, а также установление максимальных и минимальных сроков проведения указанных работ и средней рыночной стоимости таких видов работ»;

Все это разработчики законопроекта называют «самовоспроизводящимся механизмом реализации положений федерального законодательства о содержании собственниками своего имущества применительно к отношениям в сфере капитального ремонта многоквартирных домов, что дает возможность в будущем государству и органам местного самоуправления отказаться от механизма бюджетного финансирования капитального ремонта многоквартирных домов и перейти к системе адресного субсидирования расходов наиболее бедных слоев населения на указанные цели».

На эти грабли уже один раз наступали. Практика сбора в единый «котел» платы за капитальный ремонт с собственников помещений во всех домах в муниципальном образовании на счет лица, который никому не обещал произвести капитальный ремонт была и до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации, и после его принятия (такие муниципалитеты и регионы известны). Специалисты в сфере ЖКХ помнят, что именно из-за того, что во второй половине 90-х и последующие годы плата за капитальный ремонт многоквартирных домов устанавливалась органами местного самоуправления для всех расположенных на территории муниципального образования домов и не учитывала отсутствие конкретных встречных обязательств получателей платы за капитальный ремонт по проведению таких ремонтов – в части 12 статьи 1 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ) дано определение понятия «плата за ремонт жилья», под которой понимается « плата, взимаемая с собственника жилого помещения, нанимателя жилого помещения по договору социального найма жилого помещения или договору найма жилого помещения, за текущий ремонт общего имущества жилого дома в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации перечнем связанных с таким ремонтом работ». Эта норма, как более поздняя по сроку принятия, имела приоритет перед положениями ранее принятых ст.128 и 149.1 ЖК РСФСР, ст. 17 и 18 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья". В связи с этим, представляются юридически неоднозначными выводы, содержащиеся в письмах Госстроя РФ.[1] Тем более, после вступления в силу Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ потеряли актуальность Решение Верховного Суда РФ от 21.11.03г. №ГКПИ 03-1226 и Определение кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 12.02.04г. №КАС 04-8, признающих не противоречащих законодательству Российской Федерации п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 887. Уже в это время остро встал вопрос о том, что взимание платы за капитальный ремонт со всех собственников и нанимателей жилых помещений имеет признаки, присущие налоговым платежам.

В связи с положениями Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ) постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 392[2] был признан утратившим силу пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. №887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" и в утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 392 Правилах оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг (пункт 3) в структуре платы за содержание жилья уже не было платы «за капитальный ремонт жилищного фонда». Оценивая сложившуюся нормативную ситуацию, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в письме от 28 декабря 2004г. №0100/3671-04-27 «О методических рекомендациях по вопросам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального хозяйства» указала, что « с введением в действие Федерального закона от 6 мая 2003 года №52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» является противоправным взимание с граждан платы за капитальный ремонт жилищного фонда, ранее введенной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 года №887, поскольку данный законодательный акт фактически исключил указанный платеж из общего состава (структуры) платежей за услуги жилищно-коммунального назначения, установив, что "порядок возмещения расходов на капитальный ремонт жилья устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом».

Невозможность финансирования капитального ремонта многоквартирных домов за счет платежей собственников помещений в домах крайне неблагоприятно влияла на состояние многоквартирных домов. Но обезличенные платежи за капитальный ремонт, которыми сами собственники не распоряжались также не могли больше взиматься. С вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации внесение платы за капитальный ремонт многоквартирного дома по новому было урегулировано в ст. 44, 154 – 156 и 158. Такая плата должна была вноситься только на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, принятым квалифицированным большинством голосов, эта плата могла устанавливаться только для одного дома при заказе конкретного перечня и срока выполнения работ, такая плата может вноситься только тому лицу, которое имеет перед собственниками помещений в многоквартирном доме обязательство по проведению капитального ремонта дома.

В настоящее время (2009 – 2010 гг.) государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства предлагает субъектам Российской Федерации подписать протокол о реализации с 01 января 2010 года в рамках пилотного проекта программы капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств Фонда ЖКХ в размере дополнительных лимитов финансирования регионов, средств создаваемого в субъекте РФ регионального фонда капитального ремонта, объединяющего предназначенные для проведения капитального и частично текущего ремонта жилого фонда средства республиканского и местных бюджетов и средства собственников жилья, средств лизинговых компаний - на приобретение приборов учета потребления энергоресурсов, современных систем отопления и кредитных средств. При этом сбор платежей населения за капитальный ремонт предлагается (« целесообразно») осуществлять « на основе программного принципа с фиксацией определенного срока проведения капитального ремонта конкретного многоквартирного дома». Прямо законопроект в направляемых проектах протоколов не указывается, но упоминание в них не предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации « фонда средства республиканского и местных бюджетов и средства собственников жилья» нарушением п. 16 ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым « к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся: … установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы». А вопросы установления порядка расчета и внесения платы за жилое помещение урегулированы императивными нормами федерального закона (раздел VII Жилищного кодекса Российской Федерации «Плата за жилое помещение и коммунальные услуги»). Исключений, позволяющих формирование сегодня такого фонта, в Жилищном кодексе Российской Федерации не предусмотрено. Да и Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» не позволяет такую модификацию отношений по финансированию капитального ремонта многоквартирных домов.

Конкретные замечания по законопроекту представлены ниже:



Анализ проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения финансирования капитального ремонта многоквартирных домов»

В настоящее время законодательно не установлена ответственность публично-правовых образований за состояние многоквартирных домов, в которых помещения принадлежат нескольким различным собственникам.

Практика предшествующих лет показала, что административное вмешательство в организацию управления многоквартирными домами приводит к отстранению от выработки и принятия решений собственников помещений, монополизации этого сектора муниципальными или аффилированными с должностными лицами муниципалитетов частными управляющими и подрядными организациями, отсутствию нормативной и договорной ответственности таких организаций перед собственниками, несбалансированности регулируемого размера оплаты и качества выполняемых работ, финансированию работ в одних домах за счет платежей собственниками и нанимателями в других домах («перекрестное субсидирование»). На практике муниципалитеты нередко «вынуждены брать на себя ответственность» за проведение капитальных ремонтов в многоквартирных домах, понимая выгоды от направления бюджетных средств «дружественным» организациям. Такая практика потенциально высоко коррупциогенна. Новая государственная жилищная политика направлена на ограничение администрирования сферы управления многоквартирными домами.

Реализованная в Жилищном кодексе Российской Федерации новая государственная жилищная политика в сфере содержания, ремонта и управления многоквартирными домами исходит из ответственности собственников помещений в многоквартирном доме за содержание, текущий и капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (статья 30, 39 и 158). Этот подход основан на требованиях статей 210, 289 и 290 Гражданского кодекса Российской Федерации. Для части собственников помещений, которая не имеет необходимых средств по несению бремени содержания общего имущества в многоквартирном доме, законодательство Российской Федерации (ст. 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. №761) предусматривает предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Не верным является утверждение о том, что в настоящее время «отсутствует механизм внесения средств собственниками квартир и иных помещений в многоквартирном доме на ремонт общего имущества в многоквартирном доме». Жилищный кодекс устанавливает необходимость принятия решения о капитальном ремонте многоквартирного дома общим собрания собственников (п. 1 ч. 1 ст. 44, ч. 2 ст. 158). Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность и необходимость установления в договоре управления многоквартирным домом порядка определения цены договора, размера платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также порядок внесения такой платы (п. 3 ч. 3 ст. 162), создания товариществом собственников жилья специальных фондов (в т.ч. фонда капитального ремонта) за счет взносов членов ТСЖ и платежей собственников помещений, не являющихся членами ТСЖ (п. 2 ч. 1 ст. 137, п. 5 ч. 2 ст. 145, ч. 3 ст. 151). Таким образом, механизм внесения средств на ремонт общего имущества в многоквартирном доме законодательно установлен (ч. 5 и 6 ст. 155, ч. 3 ст. 162 Жилищного кодекса Российской Федерации). Причем, возможно как «накопление» необходимых средств в фонде ТСЖ, так и возможность оплаты капитального ремонта собственниками помещений в форме предоплаты (до проведения ремонта), в рассрочку (после проведения ремонта) или комбинации этих способов. При этом аккумулирование средств на капитальный ремонт многоквартирного дома «на учетном счете» дома, который ведет управляющая организация, без заказа этой организации конкретных работ неправомерно, т.к. нарушает требования ч. 2 и 3 ст. 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, и нецелесообразно т.к. существует возможность смены управляющей организации «в любое время» (ч. 2 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации). Бывшая управляющая организация не сможет передать такие «накопления» новой управляющей организации или ТСЖ ввиду отсутствия между ними сделки в отношении ремонта. У бывшей управляющей организации есть отношения только с собственниками помещений, которым она и может вернуть «накопления», если не выполнены соответствующие ремонтные работы.

В настоящее время отсутствует необходимость «выделения в структуре платы за жилое помещение средств на капитальный ремонт». Это уже сделано в ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Предлагаемое установление порядка аккумулирования в региональном фонде средств, перечисляемых собственниками помещений на капитальный ремонт (далее - региональный фонд капитального ремонта) и расходования им средств на капитальный ремонт, в т.ч. «установление федеральных правил определения размера перечислений в фонд», введение «регулярности и обязательности отчислений собственниками помещений в многоквартирных домах средств на проведение капитального ремонта по вышеуказанным нормативам расчетов» неоправданно по следующим основаниям:

1) Признаки налоговых платежей и сборов в обязательных платежах за капитальный ремонт многоквартирного дома.

В Определении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. № 30-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Тверской городской общественной организации инвалидов "РСК-инвест" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" делается вывод о том, что «страховые взносы на обязательное пенсионное страхование не характеризуются свойственными налоговым платежам признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности и не могут признаваться налогами». Представляется, что этот вывод не может быть распространен по аналогии на обязательную плату за капитальный ремонт многоквартирного дома в региональный фонд капитального ремонта по следующим основаниям.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (п. 1 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации). Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование уплачиваются на индивидуально возмездной основе, их целевое назначение - обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Обязательность. По действующему сегодня законодательству внесение платы за капитальный ремонт многоквартирного дома связано со свободой выбора собственниками помещений: по ч. 2 ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации «Решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме об оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома принимается с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, необходимом объеме работ, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта, сроках возмещения расходов и других предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта». Уплата предложенных законопроектом обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома, как и уплата налогов, исключает свободу выбора в отношении возможности внесения соответствующего платежа и в отношении его. Уплата обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома базируется на принципах «регулярности и обязательности». В обоих случаях все параметры уплаты налогов и обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома (например, размер, периодичность внесения) предопределены законодательством. Следовательно, обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома, как и налоги, обладают свойством обязательности.

Индивидуальная безвозвратность. Налоги обладают свойством безвозвратности. В основу признака заложено однонаправленное движение средств - от плательщика к публично-правовым образованиям. Взамен налога государство конкретно ничего налогоплательщику не обещает, а плательщик налога не получает ничего взамен, что означает отсутствие встречных обязанностей налогоплательщиков и государства и муниципалитетов с другой стороны. Пенсионное обеспечение предусматривает учет на индивидуальном лицевом счете страховых взносов, формирование страхового обеспечения, которое выплачивается в денежной форме застрахованному лицу при наступлении страхового случая (при достижении пенсионного возраста, наступлении инвалидности, потере кормильца). Обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома также устанавливаются в одностороннем порядке. Эта плата поступает не в бюджет, а в региональный фонд капитального ремонта. Но поскольку этот фонд полностью контролируется органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то аналогию можно признать имеющейся. В отличие от страховых взносов обязательная плата за капитальный ремонт многоквартирного дома не обеспечивает права гражданина (иного собственника) на получение из фонда средств на оплату заказанного собственниками помещений капитального ремонта их многоквартирного дома. Законопроект предусматривает, что средства из регионального фонда капитального ремонта будут «на основании заявок перечисляться лицам, осуществляющим выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирного дома». То есть индивидуальная возвратность отсутствует, а имеет место безвозвратность, как и у налогового платежа (любой плательщик налога все же получает отдачу от внесенных им налогов, когда государство удовлетворяет общественные потребности, в которых заинтересованы и общество, и каждый его индивид, и в этом смысле налоги в какой-то степени возвращаются плательщику). Тот факт, что собственники помещений получают в натуральном виде результат работ по капитальному ремонту многоквартирного дома не означает наличия возвратности, т.к. такой результат получит не индивидуум, а все собственники помещений в многоквартирном доме (в т.ч. те, кто из-за непродолжительности обладания квартирой вносили только часть средств на ремонт, те, кто неправомерно не вносил обязательную плату за капитальный ремонт многоквартирного дома).

Индивидуальная безвозмездность платежа. Абсолютное большинство налогов обладают признаком индивидуальной безвозмездности, но не все. К примеру, у водного налога (глава 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации) есть все необходимые элементы налога (ст. 17 Налогового кодекса Российской Федерации), но с признаками налогового платежа дело обстоит по иному. Водный налог не обладает очевидным признаком индивидуальной безвозмездности. Его размер рассчитывается на основе объемов или других количественных характеристик использованных или потребленных водных ресурсов. Ставка этого налога различается не только по видам водных объектов, но и по так называемым экономическим районам. Анализ размеров ставок позволяет предположить, что в основу их дифференциации положена потребительская ценность этих объектов для налогоплательщика. То есть индивидуальная безвозмездность платежа не присуща водному налогу. Поэтому признак индивидуальной безвозмездности платежа нельзя безоговорочно считать квалифицирующим налоговую или неналоговую природу платежа.

Ситуация с обязательными платежами за капитальный ремонт многоквартирного дома аналогична ситуации в водным налогом. И в законопроекте, и в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена индивидуальная возмездность платы за капитальный ремонт многоквартирного дома и ее дифференциация в зависимости от особенностей дома. Согласно законопроекту правила определения размера обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома в региональный фонд капитального ремонта учитывают «технические характеристики, вид и местонахождение многоквартирного дома, нормативные затраты на проведение его капитального ремонта или отдельных работ по капитальному ремонту (нормативы расчетов)». Следовательно, и налоги и обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома обладают признаком индивидуальной безвозмездности в той же мере, в какой этим признаком обладает, к примеру, водный налог.

Отсутствие персонификации при поступлении в региональный фонд капитального ремонта . Обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома уплачиваются в региональный фонд капитального ремонта на индивидуально возмездной (адресной) основе. Налоговые платежи уплачиваются налогоплательщиками, учет которых ведут налоговые органы. Но обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома не персонифицируется при поступлении в региональный фонд капитального ремонта, поскольку не учитываются на учетных счетах собственников. Фонд «открывает, ведет, закрывает специализированные учетные счета многоквартирных домов применительно к каждому многоквартирному дому». Таким образом, обязательные платежи за капитальный ремонт многоквартирного дома не персонифицируются при поступлении в региональный фонд капитального ремонта, как и налоги не персонифицируются при поступлении в бюджет.

Таким образом, имеется сходство, а в отдельных случаях и тождественность отдельных характеристик предусмотренных законопроектом обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома с признаками налоговых платежей. У обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома и у налоговых платежей есть различия в целевом предназначении и социально-правовой природе. Однако, независимо от этой разницы необходимо признать наличие в механизме установления и внесения обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома определенных базовых элементов внесения налоговых платежей.

2) Наделение региональных фондов капитального ремонта функциями кредитных организаций.

В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-I "О банках и банковской деятельности" (ст. 1) банком является кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Небанковской кредитной организацией является кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные указанным Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

К банковским операциям Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ст. 5) , в частности, относятся: привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); размещение указанных в пункте 1 части первой настоящей статьи привлеченных средств от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ст. 36) устанавливает, что вклад - это денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода. Вклады принимаются только банками, имеющими такое право в соответствии с лицензией, выдаваемой Банком России, участвующими в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках и состоящими на учете в организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов. Банки обеспечивают сохранность вкладов и своевременность исполнения своих обязательств перед вкладчиками.

Таким образом, привлечение денежных средств во вклады, размещение таких привлеченных средств, открытие и ведение банковских счетов граждан и организаций является исключительной правоспособностью банков. Для осуществления такой деятельности необходимо иметь специальное разрешение (лицензию). При осуществлении банковских операций достигается определенный экономический эффект (например, хранение денежных средств, их накопление).

Законопроект предполагает, региональный фонд капитального ремонта будет осуществлять деятельность, которая имеет признаки банковской деятельности. Так, например, законопроектом предлагается установить, что региональный фонд капитального ремонта:

а) «открывает, ведет, закрывает специализированные учетные счета многоквартирных домов применительно к каждому многоквартирному дому», «аккумулирует на специализированных учетных счетах многоквартирных домов денежные средства, предназначенные для капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме». Это тождественно открытию и ведению банковских счетов физических и юридических лиц;

б) «осуществляет на основании решений собственников помещений и по заявкам лиц, осуществляющих управления многоквартирным домом перечисляет средства на капитальный ремонт лицам, осуществляющим выполнение работ по капитального ремонта многоквартирного дома». Это тождественно осуществлению расчетов по поручению граждан и организаций;

в) «осуществляет управление временно свободными денежными средствами, аккумулированных на специализированных счетах многоквартирных домов». Это тождественно размещению привлеченных размещенных на банковских счетах средств физических и юридических лиц от своего имени и за свой счет.

Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество и является коммерческой организацией. Коммерческая организация, не являющаяся кредитной организацией (статья 131 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»), вправе осуществлять без лицензии, выдаваемой Банком России, банковские операции по осуществлению переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги при одновременном соблюдении установленных указанным законом условий. Следовательно, Фонд не может являться кредитной организацией и не вправе осуществлять банковские операции, а законопроект противоречит Федеральному закону «О банках и банковской деятельности».

3) Возврат к регулированию размера платы за ремонт общего имущества в многоквартирном доме.

В отличие от периода до реформирования отношений в жилищном секторе, в котором плата за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме осуществлялась только по регулируемым ценам (Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»), в соответствии с новым Жилищным кодексом Российской Федерации размер платы устанавливается на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме или по решению органов управления ТСЖ или жилищного кооператива (ст. 155). При этом задача перехода к оплате жилья по рыночным ценам («…в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья») ставилась в этом федеральном законе уже в 1992 году.

Законопроект предлагает «установление федеральных правил определения размера перечислений в фонд». Согласно законопроекту правила определения размера обязательных платежей за капитальный ремонт многоквартирного дома в региональный фонд капитального ремонта учитывают «технические характеристики, вид и местонахождение многоквартирного дома, нормативные затраты на проведение его капитального ремонта или отдельных работ по капитальному ремонту». Законопроект предлагает устанавливать и использовать «среднюю рыночную стоимость» видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов «с учетом особенностей капитального ремонта в отдельных субъектах Российской Федерации и характеристик многоквартирных домов, повышающих и понижающих коэффициентов». Это серьезный откат назад, движение вспять. Практика показала, что применение усредненной платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме приводит к выполнению работ на одних домах за счет платежей собственников помещений в других домах (так называемое «перекрестное субсидирование») или к несостоятельности управляющих и подрядных организаций.

4) Установление федерального перечня видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые будут финансироваться за счет аккумулированных в фонде средств, установление минимальных и максимальных сроков проведения работ.

Это законопредложение прямо противоречит требованиям Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» перечень видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов может осуществляться в рамках технического регулирования, под которым понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. При этом законопроект не учитывает, что создание механизма государственных стандартов в сфере капитального ремонта многоквартирных домов не соответствует Федеральному закону «О техническом регулировании», поскольку ст. 4 этого закона устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, а ст. 11 устанавливает, что стандарт это документ, предназначенный для добровольного использования.

Предъявляемые к многоквартирным домам техническими регламентами требования устанавливаются в первую очередь для собственников помещений, заказывающих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме в зависимости от реализуемого способа управления многоквартирным домом. В соответствии с нормами Жилищного кодекса Российской Федерации решение о проведении капитального ремонта многоквартирного дома принимает общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 44 и 158). Это решение включает, в частности, перечень выполняемых работ. Установление законодательного ограничения, на какие виды работ собственники помещений в многоквартирном доме вправе направлять свои средства, не соответствует Конституции Российской Федерации: «Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» (п. 1 и 2 ст. 35), «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (п. 3 ст. 55). Навязывание федеральным законом перечня видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые будут финансироваться за счет аккумулированных в фонде средств, является неоправданным ограничением прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, законопроект предусматривает меры по изменению финансирования капитального ремонта только многоквартирных домов. Это мотивируется неудовлетворительным состоянием таких домов. Но законопроект не затрагивает финансирование капитального ремонта жилых домов. Вместе с тем, в индивидуальных жилых домах проживает около четверти населения страны, а износ части жилых домов значителен.

Вместо навязывания «правильного» перечня для виртуального дома необходимо установить систему государственного контроля за состоянием многоквартирных и жилых домов. Действующие в настоящее время региональные государственные жилищные инспекции со своими функциями справляются избирательно.


Низкая культура несения собственниками помещений в многоквартирных домах бремени содержания общего имущества, которая отмечается авторами законопроекта, является следствием патерналистской политики органов местного самоуправления и органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.

Принятие законопроекта предопределяет по замыслу авторов возможность отказа в будущем государства и органов местного самоуправления от механизма бюджетного финансирования капитального ремонта многоквартирных домов. То есть введение новых обязательных платежей призвано заменить бюджетные затраты публично-правовых образований. Но на самом деле оно формирует аналогичные дополнительные квазибюджетные платежи.

Международная практика показывает, что средства на капитальный ремонт многоквартирного дома разумно не накапливать, а брать в кредит. Причем, не собственникам помещений, а управляющим организациям и ТСЖ. Для уменьшения банковских рисков при таком кредитовании целесообразно создание на региональном уровне не фонда, в котором «будут аккумулироваться средства, перечисляемые собственниками помещений на капитальный ремонт», а гарантийного агентства, которое после оценки добросовестности и положительной репутации управляющих организаций и ТСЖ, а также обоснованности проекта капитального ремонта или модернизации здания, показателей его энергоэффективности будет выдавать кредитным организациям гарантии по кредиту на цели капитального ремонта многоквартирного дома. Такая практика реализована в странах ближнего зарубежья.

Вместо установления указанных обязательных платежей необходимо на всех уровнях публичной власти уже сегодня:

1) отказаться от подмены собственников помещений в принятии и реализации решений по управлению многоквартирными домами при оказании необходимой финансовой адресной социальной поддержки граждан с низкими доходами;

2) оказывать финансовую поддержку собственникам помещений в многоквартирных домах и собственникам жилых домов, которые решили провести капитальный ремонт своих домов. Принятие региональных и муниципальных программ отработано в ходе реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;

3) содействовать самостоятельному управлению собственниками помещений своими многоквартирными домами и проведению капитального ремонта, в том числе путем создания гарантийных агентств, которые будут давать кредитным организациям гарантии по кредитам на цели капитального ремонта многоквартирных домов.


Вывод: законопроект является серьезным откатом в прошлое, диссонирует с новым федеральным жилищным законодательством, ориентирован на усиление администрирования и снижения зарождающейся активности собственников помещений в многоквартирных домах, предусматривает пирамидальные подходы к формированию фондов и влечет все связанные с этим риски. В принятых в составе пакет а законов по формированию рынка доступного жилья (Федеральный закон от 30 декабря 2004г.№215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», Федеральный закон от 30 декабря 2004г. №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») такие риски государство снижало, а законопроект подобные риски реанимирует.



--------------------------------------------------------------------------------

[1] Письмо Госстроя РФ от 3 ноября 2003 г. № ЛЧ-7095/13, от 8 апреля 2004г. №ЛЧ-2218/13.

[2] Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 491 постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 392 признано утратившим силу. Это связано с тем, что с 1 марта 2005 г. вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации, в котором вопросы оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги урегулированы разделом VII, а согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» «впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.


http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=511&from=rss-0&page_id=12515
--------------------------------------------------------------------------------